미국의 수압파쇄 논쟁 : 환경 영향, 경제 효과와 정책 서사 분석

 

1. 서론

 

미국에서 수압파쇄(hydraulic fracturing, 흔히 "프래킹(fracking)"으로 불림)는 지난 수십 년간 에너지 생산을 혁신적으로 증가시킨 동시에 환경과 지역사회에 대한 논쟁을 불러일으킨 첨예한 이슈이다. 수압파쇄 기술의 발전으로 미국은 막대한 셰일층의 석유와 천연가스를 경제적으로 생산할 수 있게 되었고, 그 결과 국내 에너지 생산량이 급증하여 세계 시장에서 유가와 가스가 하락하는 현상까지 나타났다. 그러나 이러한 에너지 혁명의 이면에는 지하수 오염, 지진 유발, 온실가스 배출 등의 환경적 우려와 지역 사회 영향, 그리고 이를 둘러싼 정책 및 규제 논쟁이 복잡하게 얽혀 있다.

 

본 글에서는 수압파쇄의 환경적 영향과 경제적 효과를 살펴보고, 이 이슈를 둘러싼 정책 논쟁과 언론 보도 양상을 정책서사 프레임워크(Narrative Policy Framework, NPF)를 통해 분석한다. 특히 펜실베이니아와 텍사스 주 등 사례 연구를 중심으로, 서로 다른 지역에서 전개된 프래킹 논쟁의 맥락과 서사를 비교함으로써, 미국 수압파쇄 정책을 이해하는 데 필요한 통찰을 제공하고자 한다.

 

2. 수압파쇄(fracking)란 무엇인가?

 

수압파쇄는 단단한 지하 암석층(셰일층)에 고압의 물, 모래, 화학첨가제 혼합액을 주입하여 암석에 미세한 균열을 만들고 그 속에 함유된 석유나 천연가스를 방출시키는 시추 기법이다. 이 기술 자체는 1940년대부터 존재했지만, 2000년대 들어 수평시추 기술과 결합하면서 상업적으로 큰 성공을 거두었다.

 

대표적인 사례로 2000년대 초 텍사스의 버넷 셰일(Barnett Shale)에서 시작된 셰일가스 개발과, 2008년 이후 마르셀러스 셰일(Marcellus Shale)을 중심으로 펜실베이니아 등에서 폭발적으로 증가한 천연가스 생산을 들 수 있다. 수압파쇄 덕분에 미국은 세계 최대의 석유·가스 생산국으로 부상했고, 천연가스 가격이 급격히 하락하여 2010년대 중반에는 가스 가격이 "프래킹 혁명" 이전보다 47% 낮은 수준을 기록하였다. 이는 가정용 난방 연료비 절감 등 소비자 후생으로 이어져, 2007~2013년 사이 가스요금이 연간 약 130억 달러 감소(가구당 약 200달러 절약)하고 상업·산업 부문 등 전체 에너지 소비자에게 매년 740억 달러 상당의 경제적 이익을 제공한 것으로 분석되었다.

 

하지만 수압파쇄의 과정과 부산물은 여러 환경적 위험을 동반한다. 시추 시 땅속 깊은 곳에 주입된 화학물질 혼합물이 지하수를 오염시킬 수 있고, 시추 후 지하에서 분출되는 막대한 양의 폐수(유류 및 중금속 함유 물)를 처리하는 문제도 발생한다. 또한 암반을 인위적으로 파쇄하고, 생산 후 폐유체를 지하에 주입하는 과정이 지각 균열을 촉진하여 지진을 유발할 수 있다는 우려도 있다.

 

이러한 잠재 위험 때문에 수압파쇄는 처음 등장한 이후 줄곧 환경단체와 지역 주민들의 반발에 부딪혀 왔으며, 정책 결정자들은 경제적 이익과 환경 보호 사이에서 어려운 줄타기를 해야 하는 상황에 놓였다.

 

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3. 수압파쇄의 환경적 영향

 

3.1 지하수 오염 문제

 

수압파쇄를 둘러싼 가장 큰 우려 중 하나는 지하수 오염 위험이다. 프래킹을 위해 주입되는 용액에는 수십 종의 화학물질이 포함되며, 이 용액이 지하 암반층을 따라 이동하거나 시추공 주변의 시멘트 봉인이 불완전할 경우, 인근 지하 식수원으로 누출되어 오염을 일으킬 수 있다.

 

2010년대에 들어 펜실베이니아 등 셰일 개발 지역에서 가정의 우물물에 메탄가스와 화학물질이 검출되고, 일부 주민들이 수돗물에 불을 붙이는 충격적인 장면이 언론을 통해 보도되었다. 이러한 사례는 프래킹 반대 운동의 상징이 되었고(대표적으로 2010년 다큐멘터리 Gasland에서 묘사됨), 수압파쇄의 안전성 논쟁에 불을 지폈다.

 

정부 차원에서도 이 문제를 규명하기 위한 노력이 진행되었다. 미국 환경보호청(EPA)은 2010년대 중반에 수압파쇄와 식수 오염의 관계에 대한 대규모 연구를 수행하였고, 2015년 초안 보고서에서는 "전국적으로 광범위하고 체계적인 영향을 발견하지 못했다"고 발표하여 논란이 되었다. 이 결론은 석유업계로부터는 "프래킹의 안전성을 입증했다"며 환영받았지만, 환경단체와 과학자들은 보고서 본문에 오염 사례들이 분명히 언급되는데도 그런 결론을 내린 근거를 의문시하였다. 결국 EPA는 2016년 말 최종 보고서에서 해당 문구를 삭제하고, "일부 경우에 수압파쇄 활동이 식수 자원에 영향을 미쳤다"는 점을 강조하는 쪽으로 입장을 수정했다. EPA 부국장 톰 버크는 "수압파쇄 물 사이클의 모든 단계에서 식수원에 영향을 미친 과학적 증거를 발견했다"고 밝히며, 시추공 구조 불량, 폐수 저장 탱크 누출, 수자원이 부족한 지역에서의 과도한 물 취수 등으로 인해 지역적 오염 문제가 실제로 발생했다고 인정하였다.

 

이처럼 과학적 분석에서도 수압파쇄의 물 오염 위험을 둘러싼 해석이 엇갈리면서, 각 진영은 자신들의 주장을 뒷받침하는 근거로 EPA 보고서의 다른 대목을 인용하는 등 서로 다른 내러티브를 만들어내고 있다.

 

3.2 지진 발생 위험성

 

또 다른 환경 문제로는 지진 발생 가능성이 있다. 수압파쇄 자체도 주변에 미소 지진을 일으킬 수 있지만, 더 큰 문제는 프래킹 과정에서 발생한 엄청난 양의 폐수(염수 및 화학물)를 지하 깊은 층에 주입하여 처리하는 폐수처리정 운영이다.

 

미국 지질조사국(USGS)에 따르면, 2009년 이후 오클라호마 등 중부 지역의 지진 발생 건수가 급증했는데, 이는 대부분 프래킹 부산물인 폐수를 지하에 압력으로 주입하는 폐수정(wastewater disposal well) 때문인 것으로 밝혀졌다. USGS는 "미국 중부 지진 증가는 주로 석유생산 부산물인 폐유체 주입으로 인한 것이며, 직접적으로 수압파쇄에 의해 유발된 지진은 전체 유발지진의 2% 수준"이라고 설명한다.

 

그럼에도 불구하고 오클라호마와 텍사스 등 프래킹이 활발한 지역에서 규모 3~4 정도의 지진 수백 차례가 실제 관측되었고, 2018년 텍사스에서 발생한 규모 4.0 지진은 미국에서 수압파쇄 자체로 유발된 가장 큰 지진으로 보고되고 있다. 다행히 이러한 지진들은 대체로 규모가 크지 않아 직접적인 피해는 제한적이었지만, 지역 주민들에게 지속적인 불안감을 주고 있다. 이로 인해 일부 주에서는 폐수 주입정 운영을 제한하거나, 지진 다발 지역에서 시추 활동을 중단하는 등 예방 조치를 시행하기도 했다.

 

3.3 대기 오염과 기후변화 영향

 

이 밖에도 수압파쇄는 대기 오염과 기후변화 측면의 논쟁도 수반한다. 프래킹으로 생산된 셰일가스(천연가스)는 연소 시 석탄보다 이산화탄소를 절반 가량 적게 배출하므로 기후변화 대응의 "징검다리 연료(bridge fuel)"로 긍정적인 평가를 받기도 한다. 실제로 2010년대 미국의 석탄 발전이 급격히 가스 발전으로 대체되면서 온실가스 배출 증가세가 둔화되고, 대기 중 황산화물 및 미세먼지 등 오염 물질 배출이 감소하는 효과를 보였다. 한 연구는 "지난 10년간 프래킹은 에너지 안보 강화와 에너지 가격 하락뿐 아니라 대기오염과 온실가스 배출 감소에도 기여했다"고 평가한다.

 

그러나 환경단체들은 이러한 혜택이 과장되었거나 일시적일 수 있다고 반박한다. 천연가스는 연소 시 배출은 적지만 메탄 누출 문제를 안고 있는데, 메탄은 이산화탄소 대비 20년 간 기후영향이 80배 이상 강력한 온실가스이기 때문에, 시추-생산-운송 과정의 누출을 고려하면 가스의 기후 이점이 상쇄되거나 "오히려 해로울 수 있다"는 지적이다. 예컨대 2015년 캘리포니아 알리소 캐년(Aliso Canyon) 저장시설의 대형 누출 사고로 약 97,000톤의 메탄이 대기 중에 방출되어, 단일 사건으로 역대 최대 규모의 온실가스 누출을 기록하기도 했다. 또한 시추 장비와 트럭이 내뿜는 배기가스, 가스 처리과정에서 나오는 휘발성 유기화합물(VOCs) 등으로 인해 일부 지역(와이오밍주나 텍사스 도시권 등)에서는 오존 등 국지 대기오염이 악화되었다는 연구도 있다.

 

이처럼 수압파쇄의 환경적 영향은 복합적이며, 긍정적인 면과 부정적인 면이 혼재한다. 결국 각 지역과 공동체는 프래킹이 제공하는 경제적 편익과 이러한 환경 위험 사이에서 어느 정도의 위험을 감수할 것인지에 대한 가치 판단을 내려야 하는 상황에 놓여 있다. 이러한 판단은 단순한 과학적 사실 이상의 문제이며, 그 지역사회와 정치권의 정책 서사에 의해 크게 좌우된다.

 

3.4 뉴욕주의 프래킹 금지 사례

 

한편, 환경 우려를 이유로 정책적인 제재를 가한 대표적인 사례로 뉴욕주를 들 수 있다. 뉴욕주는 마르셀러스 셰일 지층의 북쪽 자락을 차지하고 있지만, 인근 펜실베이니아에서 프래킹으로 인한 수질오염 우려와 지진 사례가 보고되자 선제적 예방 원칙에 따라 2010년부터 유전시추에 대한 모라토리엄(일시 중단)을 시행했다.

 

이후 추가 연구와 공중보건 검토를 거쳐 2015년에는 주 전역에서 수압파쇄를 전면 금지하는 결정을 내렸다. 이는 환경단체와 주민들의 지속적인 압력과 앤드류 쿠오모 당시 주지사의 정책적 판단이 맞물린 결과였는데, 뉴욕의 프래킹 금지는 미국 내 첫 주(州) 단위의 금지 조치로 큰 주목을 받았다. 뉴욕주의 결정은 "수압파쇄로 인한 식수 오염과 지진 위험에 대한 과학적 불확실성이 남아 있으므로, 주민 건강을 위해 가장 보수적인 조치를 취한다"는 논리에 기반했고, 이는 이후 메릴랜드주 등의 프래킹 금지 결정에도 영향을 주었다. 

 

이처럼 몇몇 주는 환경보호를 우선시하여 프래킹을 불허하고 있지만, 다른 지역들은 경제적 이익을 고려하여 이를 적극 수용하거나 제한적 규제에 그치고 있다.

 

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3. 수압파쇄의 경제적 효과

 

3.1 국가 경제에 미친 영향

 

수압파쇄 기술이 촉발한 셰일 혁명은 미국 경제에 상당한 직·간접적 효과를 가져왔다. 가장 직접적인 효과는 에너지 생산 증가와 연료 가격 하락이다. 앞서 언급했듯이, 2010년대 중반 미국의 천연가스 가격은 프래킹 덕분에 없었더라면 대비 절반 가까이 낮은 수준을 유지했고, 이는 가정과 산업 전반에 걸쳐 에너지 비용 절감으로 이어졌다.

 

저렴한 가스 덕분에 화학공업, 제조업 등의 원료 및 연료비가 낮아져 국내 산업 경쟁력이 향상되었으며, 소비자들은 난방비·전기료 절약을 통해 가처분 소득 증가 효과를 누렸다. 한 분석에 따르면, 프래킹 붐으로 인한 미국 소비자 잉여 증가는 연간 약 740억 달러에 달하는데, 이는 가구당 평균 200달러의 연간 절감 혜택에 해당한다.

 

또한 석유 생산의 증가로 미국은 한때 수입에 의존하던 원유 공급을 다변화하고, 석유 순수출국으로 전환하는 등 에너지 안보를 강화하는 성과도 거두었다. 2005년 미국은 석유 소비량의 60% 이상을 수입에 의존했으나, 2019년에는 수입 비중이 10%대로 떨어지고 석유 생산량이 세계 1위에 오르는 등 프래킹이 가져온 에너지 지형 변화는 뚜렷했다.

 

3.2 지역 경제 발전과 일자리 창출

 

지역경제 차원에서도 프래킹은 일자리 창출과 소득 증대를 통해 긍정적인 영향을 미쳤다는 연구가 많다. 시골이나 쇠퇴한 산업지대에 속했던 일부 지역(예: 노스다코타주, 펜실베이니아 북부 등)은 셰일층 개발로 경제적 붐을 경험하였다. 한 전국적 분석에 따르면, 셰일 개발을 허용한 지역사회는 그렇지 않은 지역에 비해 평균 소득이 약 6% 증가하고 고용이 10% 이상 늘어나는 혜택을 보았다. 집값도 프래킹 개발로 인한 경제 활황을 반영하여 평균 6%가량 상승한 것으로 나타나, 지역 주민들의 자산 가치가 올라가는 효과를 보였다.

 

물론 시추 현장 주변의 소음, 교통량 증가, 공해 등의 영향으로 삶의 질이 저하되는 부정적 효과(연간 약 $1,000~1,600 상당의 후생 손실 추정)도 존재하지만, 이러한 비용을 감안하더라도 순편익이 연간 $1,200~1,900(약 150만~240만원) per 가구 수준으로 이익이 더 크다는 연구 결과가 있다. 이는 프래킹 개발로 인한 임금 및 지대 수입 증가가, 교통 혼잡이나 환경 악화로 인한 삶의 질 저하 비용보다 크다는 뜻이다.

 

실제로 "대부분의 프래킹 허용 지역은 순전히 경제적 관점에서 볼 때 상당한 순이익을 얻었다"는 분석이 있으며, 저유가로 인한 업황 부진기 등을 제외하면 전반적으로 지역경제에 활력을 불어넣었다는 평가가 많다.

 

3.3 지역별 경제적 영향 사례

 

예를 들어 펜실베이니아 마르셀러스 셰일 지역에서는 2008년 이후 수만 개의 일자리가 새로 생겼고, 한때 인구가 줄던 농촌 마을들이 인구 유입과 소득 증가를 경험했다. 일부 농가와 지주들은 토지의 광물채굴권 임대료와 생산 로열티로 막대한 수입을 얻어 경제적 지위가 향상되었고, 지역 정부들도 유정(hydrocarbon well)에 부과되는 수수료(임팩트 피)와 세수를 통해 재정을 확충할 수 있었다.

 

2010년대 초 펜실베이니아 북부와 서부 시골 카운티들의 매장량이 확인되면서, 호텔·식당·건설 등 연관 산업도 붐을 이루었고 실업률이 크게 낮아졌다. 이러한 경제적 혜택 덕분에 프래킹에 회의적이던 주민들도 입장을 바꾸거나, 최소한 강력한 규제에는 반대하는 경향을 보였다.

 

텍사스의 경우 전통적으로 석유산업 기반이 튼튼한 지역답게 일찌감치 프래킹을 수용하여 주 경제 전반에 긍정적 영향을 보았다. 특히 2010년 전후로 이글포드(Eagle Ford) 셰일과 퍼미언(Permian) 분지에서의 셰일유전 개발이 활성화되며 텍사스는 미국 내 최대 산유주(産油州)로 떠올랐고, 휴스턴 등 에너지 산업 도시들을 중심으로 고임금 일자리가 다수 창출되었다.

 

텍사스주 정부는 석유·가스 생산에 부과되는 세금 수입 증가로 재정을 확보하여 인프라 투자 등에 사용할 수 있었다. 프래킹 덕분에 미국산 원유 공급이 늘어나 2014년 국제 유가 폭락을 야기하기도 했는데, 이는 휘발유 가격 인하로 이어져 전국 소비자들에게 혜택을 주었다.

 

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3.4 경제적 영향의 한계와 지속가능성 문제

 

프래킹 붐으로 혜택을 본 지역이 있는 반면, 수혜가 고르지 못하거나 단기적이라는 지적도 있다. 한편으로는 산유지의 급격한 경기부양이 버블 현상을 낳아 집값 폭등과 물가 상승, 그리고 유가 하락 시 급격한 경기침체(이른바 "붐-버스트" 사이클)를 겪는 문제도 있었다.

 

노스다코타주 같은 경우 유가가 높을 때 인구와 소득이 폭증했지만, 2015년 이후 유가 하락으로 다시 일자리와 인구가 빠져나가는 롤러코스터를 경험했다. 펜실베이니아도 2008~2014년 사이 드릴링 붐이 최고조에 달했다가, 그 후 가스 가격 하락으로 시추 활동이 줄면서 일시적인 후퇴를 겪었다. 그러나 이러한 경기변동에도 불구하고, 전반적인 추세는 기술 혁신으로 채굴 비용이 감소하여 비교적 낮은 가격에서도 생산이 지속될 수 있게 되었고, 효율성 향상으로 인해 예전보다 적은 인력으로도 생산을 유지할 수 있게 된 것이다. 이는 장기적으로 볼 때 일자리 창출 효과가 초기 기대보다는 감소할 가능성을 시사하지만, 동시에 안정적인 에너지 공급원으로서 셰일 자원이 자리매김했음을 의미한다.

 

요약하면, 수압파쇄는 미국에 값싼 에너지와 경제적 풍요를 가져다주었고, 많은 지역에 일자리와 세수를 안겨주었다. 이러한 경제적 혜택은 프래킹 옹호 측이 강조하는 핵심 논거로서, "환경 리스크를 어느 정도 감수할 가치가 있을 만큼의 경제적 보상"이라는 주장을 뒷받침한다. 반면 프래킹으로 인한 경제 이득이 과연 지속 가능한지, 그리고 지역 주민 모두에게 고르게 돌아가는지에 대한 의문도 존재한다. 부의 상당 부분이 에너지 기업과 일부 지주에게 집중되고, 환경 피해에 대한 비용은 공동체 전체가 떠안게 된다면 형평성 문제가 제기될 수 있다. 따라서 프래킹 정책을 둘러싼 논쟁에서 경제적 효과에 대한 평가는 숫자 이상의 의미, 즉 가치의 문제로 연결된다.

 

 

4. 프래킹 정책 논쟁과 규제: 연방 vs 주 vs 지역

 

4.1 프래킹 정책 논쟁과 규제: 연방 vs 주 vs 지역

 

프래킹을 규제하는 정책 체계는 미국에서 연방정부, 주정부, 지방정부 사이의 권한 배분과 밀접한 관련이 있다. 역사적으로 석유 및 가스 개발 규제는 주정부 권한에 속해왔고, 연방 차원의 개입은 제한적이었다. 이러한 구도는 2005년 에너지정책법(Energy Policy Act)에서 더욱 공고해졌는데, 이 법에는 일명 "할리버튼 구멍(Halliburton Loophole)"으로 불리는 조항이 포함되어 수압파쇄를 연방 식수청정법(Safe Drinking Water Act)의 규제 대상에서 제외시켰다.

 

당시 부통령이자 과거 할리버튼(Halliburton)사의 CEO였던 딕 체니의 주도로 만들어졌다고 알려진 이 예외조항으로 인해, 프래킹에 사용되는 화학물질 혼합물을 EPA가 사전에 통제하거나 공개 요구를 할 권한이 크게 제한되었다. 결국 프래킹에 대한 대부분의 규제 책임은 주정부에 위임되었고, 각 주는 저마다 다른 접근을 취하게 된다. 환경단체와 보건 전문가들은 오랫동안 이 "할리버튼 면제"를 폐지하고 연방 차원에서 최소한의 안전 기준과 정보 공개 의무를 부과해야 한다고 요구해 왔다. 실제로 2009년 연방의회에 수압파쇄 규제를 강화하는 법안(이른바 FRAC Act)이 발의되기도 했지만, 업계의 강한 반대와 의회의 지지부족으로 통과되지 못했다.

 

2020년 대선을 전후해 전국적 프래킹 금지가 정치권에서 화두가 되기도 했으나, 이는 현실적으로 에너지 공급에 큰 혼란을 초래할 수 있어 실행되지 않았다. 대신 연방정부는 특정 영역에서 우회적으로 프래킹에 영향을 미치는 정책을 펼쳤다. 예를 들어, 오바마 행정부는 연방 소유지(공공토지)에서 프래킹 시 화학물질 공개 및 시추공 안전 기준을 강화하는 규정을 추진했으나(2015년), 이후 트럼프 행정부에서 이 규제를 철회하는 등 정권 교체에 따라 정책이 번복되기도 했다. 또한 메탄가스 누출 규제와 관련하여 EPA가 오일·가스 업계의 공정 메탄 배출 기준을 설정하려 했으나, 이 역시 이해관계자들의 압박과 정치적 논쟁 속에 진퇴를 거듭했다.

 

이러한 연방 차원의 움직임과 별개로, 주정부 차원에서는 각 주의 정치·경제·지리적 상황에 따라 상이한 프래킹 정책을 도입했다. 텍사스, 노스다코타, 펜실베이니아, 오하이오 등 프래킹 산업이 활발한 주들은 대체로 우호적인 규제 환경을 조성하여 개발을 장려했다. 이들 주에서는 시추 허가 절차를 간소화하고, 화학물질 공개도 산업계의 자율 보고(FracFocus 시스템 등)에 맡기는 경우가 많았다. 반대로 뉴욕, 메릴랜드 등은 아예 금지하거나 강한 제한을 걸었고, 콜로라도, 캘리포니아 등은 중간적인 입장에서 환경 규제와 개발을 절충하려는 노력을 기울였다.

 

프래킹 찬반 논쟁은 많은 경우 주 경계를 넘어 지역사회 수준으로 내려왔다. 즉, 어느 동네에 시추공을 설치할 것인가, 학교나 가정집에서 얼마나 떨어져야 적절한가 같은 세부 이슈들이 등장한 것이다. 이 과정에서 종종 지방정부(카운티나 시)의 도시계획 및 토지이용 권한과 주정부의 규제가 충돌하게 되었다.

 

4.2 지방자치단체 vs 주정부: 펜실베이니아와 텍사스의 대비

 

이러한 충돌을 잘 보여주는 두 가지 사례가 펜실베이니아와 텍사스에서 각각 나타났다. 펜실베이니아는 마르셀러스 셰일 개발 초기에 주정부가 일괄적으로 규제를 관리하려는 시도를 했다.

 

2012년 통과된 Act 13이라는 법은 기존 석유·가스 법을 대체하며, 주 전역에 걸쳐 통일된 규정을 적용하고 지방정부의 관련 조례를 선제적으로 무효화하는 내용을 담고 있었다. 이는 모든 지방자치단체가 일정한 완화 규정하에 유전 개발을 허용하도록 강제한 것으로, 프래킹을 금지하거나 엄격히 제한하려던 시·버러(borough)들의 자율권을 크게 침해하는 것이었다. 또한 Act 13은 가스 파이프라인 및 저장시설을 위한 기업의 수용권(eminent domain)까지 인정하여 논란이 되었다.

 

이에 대해 로빈슨 타운십(Robinson Township) 등 지방자치단체들과 주민들이 위헌 소송을 제기했고, 2013년 펜실베이니아주 최고법원은 중요한 판결을 내렸다. 법원은 주 헌법의 환경권 조항(Article I, Section 27)에 근거하여, Act 13의 핵심 조항들이 지나치게 지방 정부의 책무를 침해하고 주민의 환경권을 훼손한다고 판결했다. 특히 법원은 "입법부는 헌법상의 환경 의무를 다하기 위해 지방정부가 수행해 온 권한을 박탈할 수 없다"고 지적하면서, 일률적으로 모든 지역에 산업 시추를 허용하도록 강요하는 것은 지역의 환경적 특성과 거주민의 삶의 질을 고려하지 않아 헌법에 부합하지 않는다고 보았다.

 

결국 펜실베이니아에서는 지방자치단체의 존치권이 인정되어, 시나 타운십이 자치조례를 통해 어느 지역에 시추공을 둘지 결정할 수 있는 권한을 유지하게 되었다. 이는 환경 보호를 위한 지역 주민의 자기결정권을 중시한 판례로 평가받으며, 이후 다른 주(예: 뉴욕, 콜로라도 등)의 유사 소송에도 영향을 미쳤다.

 

반대로 텍사스에서는 지방정부의 프래킹 규제를 엄격히 제한하는 방향으로 정책이 전개되었다. 텍사스는 전통적으로 에너지 산업의 이익을 중시하는 주로서, 2014년 말 덴턴(Denton)시에서 주민 투표를 통해 프래킹 금지 조례가 통과되자 큰 파장이 일었다.

 

덴턴시는 댈러스-포트워스 도시권 북쪽에 위치한 인구 12만 명의 중견 도시로, 2014년 11월 주민발의에 의해 텍사스 최초로 도시 내 수압파쇄를 금지하는 법안을 통과시켰다. 이 운동은 지역 주민들과 활동가들의 풀뿌리 노력(낮에는 문 두드리기, 밤에는 인형극과 노래 공연 등으로 주민을 설득)에 힘입어 이루어졌으며, 석유업계 로비가 대대적으로 반대 캠페인(메일 광고와 TV광고에 70만 달러 지출)을 벌였음에도 불구하고 주민들의 선택은 프래킹 금지였다. 이 소식이 알려지자, "만약 덴턴에서 우리가 졌다면, 텍사스 어느 곳에서도 질 수 있다"는 업계의 위기감이 퍼졌고, 주 차원에서 이를 좌시하지 않았다. 2015년 주 의회는 곧바로 하원법 40호(HB 40)를 압도적 표차로 통과시켜, 석유·가스 개발에 관한 규제 권한을 전적으로 주정부에 귀속시키고 지방정부의 어떠한 제한도 선허가(pre-emption)로 무력화하는 법을 제정했다.

 

공화당 소속 그레그 애봇 텍사스 주지사는 이 법에 서명하며 "지방 규제의 파편화(patchwork)가 석유·가스 생산을 위협해서는 안 되며, 사유 재산권(지하 광물권)을 보호하기 위해서라도 이런 조치가 필요하다"고 밝혔다. 그가 말하는 "파편화"란 바로 덴턴시 같은 곳에서 프래킹을 금지하면, 다른 도시들도 연달아 규제에 나서 일종의 도미노 현상이 벌어질 것을 우려한 것이다.

 

HB40의 제정으로 덴턴시의 프래킹 금지 조례는 시행된 지 채 반년도 안 되어 "주 법률에 의해 집행 불능 상태"가 되었고, 덴턴시는 2015년 6월 공식적으로 조례를 폐지했다. 이 과정에서 주 정부와 산업계는 프래킹 금지 조례를 "지역 경제를 해치고, 수만 개의 일자리를 위협하며, 토지 소유주의 정당한 권리를 빼앗는 행위"라고 비판했고, 심지어 어떤 업계 인사는 이를 "러시아가 배후 조종하는 음모"라고까지 주장하며 반대 운동을 깎아내리기도 했다.

 

한편 덴턴시 등 지역 입장에서는 주민의 건강과 생활환경을 지키기 위한 정당한 자기결정권 행사가 주정부에 의해 짓밟혔다며 강하게 반발했다. 이처럼 텍사스에서는 개별 도시의 주민 의사보다 주 차원의 에너지 정책 우선순위가 우위에 놓여, 지방정부의 재량이 제한되는 결과로 귀결되었다. 텍사스는 HB40 법 통과로 전국 최초로 프래킹 금지 금지법을 시행한 주가 되었고, 이는 추후 오클라호마 등 다른 산유주(州)들도 비슷한 법을 도입하는 계기가 되었다.

 

펜실베이니아와 텍사스 두 사례는 프래킹 규제 권한을 둘러싼 접근법의 극명한 대비를 보여준다. 펜실베이니아의 경우 주민의 환경권 보호와 자치권을 사법부가 인정함으로써 지방 차원의 통제가 가능해졌다면, 텍사스는 입법부와 행정부가 산업의 통일된 규제 환경을 명분으로 지방의 역할을 봉쇄한 셈이다.

 

이 차이는 두 주의 정치·사회적 맥락에서 비롯된다. 펜실베이니아는 공화·민주가 엇비슷하게 존재하는 스윙 스테이트로, 환경에 민감한 도시 유권자와 경제에 민감한 시골 유권자 간 균형이 반영되어 절충적인 정책이 나오곤 한다. 반면 텍사스는 전통적인 산유주로서 공화당 일당 지배 하에 산업 이익이 강력히 대변되고, 지방정부 권한보다는 주정부 일원화된 정책을 선호하는 경향이 강하다.

 

결국 프래킹 정책을 둘러싼 갈등의 해결 양상은 그 지역의 정치 권력 구조와 지배적 가치관에 따라 다르게 전개된다. 이런 차이는 정책 서사에도 그대로 반영되어, 동일한 프래킹이라는 사안을 전혀 다른 이야기로 포장하여 정당화하는 데 활용된다.

 

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5. 언론 보도와 정책 서사: 내러티브의 힘

 

5.1 정책서사 프레임워크의 이해

 

프래킹에 관한 정책 서사(policy narrative)는 서로 대립하는 이해관계자들이 자신들의 입장을 설득하기 위해 만들어내는 이야기 프레임이다. 정책서사 프레임워크(NPF)에 따르면 사람들은 복잡한 정책 정보를 이해하기 위해 스토리(이야기)에 의존하며, 이 이야기에는 배경(Setting), 등장인물(Characters), 플롯(Plot), 교훈(Moral)의 4가지 요소가 핵심적으로 포함된다. 이러한 요소들로 구성된 정책 서사는 청중의 감정과 신념에 호소하여 인지에 영향을 미치며, 정책 결정 과정에서도 중요한 역할을 한다. NPF의 관점에서 보면 프래킹 논쟁 역시 서로 다른 집단들이 각자 자신들에게 유리한 이야기를 만들어 대중과 의결자에게 프레임 전쟁을 벌이는 양상으로 전개되었다.

 

NPF에 따르면 일반적으로 효과적인 정책 서사는 다음과 같은 전략을 취한다:

 

• 익숙한 배경: 청중이 쉽게 이해할 수 있는 맥락과 환경을 설정한다. (예: "우리 동네 식수원과 가족의 건강" 혹은 "국가 경제와 에너지 안보"와 같은 친숙한 배경)
• 등장인물 묘사: 영웅(hero), 악당(villain), 희생자(victim) 등의 역할을 부여하여 상황을 의인화한다. 사람들은 추상적 개념보다 등장인물의 스토리에 더 공감하기 쉽다.
• 플롯 전개: 문제의 원인과 해결책을 인과적 이야기로 연결한다. 예를 들어 "악당이 피해를 일으켰고, 영웅이 나서서 희생자를 구한다"는 전형적인 이야기 구조를 정책 이슈에 투영한다.
• 도덕적 교훈(정책 제언): 이야기가 전달하려는 핵심 메시지나 해결 방안을 명확히 제시한다. (예: "그러므로 우리는 X 정책을 시행해야 한다"와 같은 결론)

이러한 이야기 전략은 프래킹 찬반 양측 모두 적극 활용하였다. 각 진영은 자신들의 관점을 극대화하는 내러티브를 구축함으로써 지지층을 결집하고 중간층을 설득하고자 했다.

 

5.2 대립하는 프래킹 서사들

 

구체적으로, 프래킹을 둘러싼 두 가지 대표적 서사를 정리하면 다음과 같다.

 

[개발 옹호 측 서사]

 

"프래킹은 미국의 영웅이다." 이 서사에서 영웅은 혁신적 에너지 기업과 기술자들, 그리고 풍부한 자원을 갖춘 대지(땅)이다. 희생자는 과거 높은 에너지 비용과 실업으로 고통받던 일반 국민과 지역사회이다. 이들을 구하기 위해 영웅이 나서서 셰일층 깊은 곳에 잠들어 있던 자원을 깨워냈고, 그 결과 모두에게 번영이 찾아왔다. 반면 악당은 부당한 규제를 통해 발전을 가로막는 세력이나, 과도한 환경 우려를 퍼뜨려 사람들을 겁주는 환경 급진주의자로 그려진다.

 

플롯은 대략 이렇게 전개된다:

"미국은 한때 에너지 공급 부족과 경제 침체의 위기(배경)를 겪었지만, 용감한 기업가들과 기술 혁신(영웅)이 셰일 자원 개발에 성공하면서 에너지 독립과 일자리 창출을 이루었다. 이제 다시 에너지 강국으로 부상한 미국은 중동 석유 의존에서 벗어나 국가 안보도 강화되었다(교훈: 프래킹은 우리를 구원했다). 그런데 과도한 규제나 근거 없는 환경 공포 조성(악당의 방해)으로 이 성공을 멈추게 해서는 안 된다. 프래킹을 금지하거나 불필요하게 규제하려는 움직임은 지역경제를 파괴하고 국가 에너지 안보를 위협할 것이다(교훈: 프래킹을 지켜야 한다)."

 

이러한 서사에서는 프래킹이 희망의 서곡으로 묘사되고, 문제점이 언급되더라도 "약간의 부작용은 있지만 전체적으로 이익이 더 크다"는 식으로 축소된다. 예를 들어 텍사스 주지사 그레그 애봇은 덴턴시 사태를 두고 "이 나라 어디에도 지역 규제가 국가 경제를 인질로 잡게 놔두지 않겠다"며 스스로를 사익(私益)을 지키는 영웅으로, 프래킹 금지 조례를 사악한 위협으로 캐릭터화하였다.

 

업계 진영의 광고와 언론 기고문 등에서도 "만약 프래킹이 없었다면 난방비·전기료가 배로 올랐을 것"이라거나 "셰일 혁명이 없었다면 러시아와 OPEC이 세계를 쥐락펴락했을 것" 등 가정적 스토리텔링을 사용하여 프래킹을 구원자로 그리는 담론이 흔히 발견된다. 보수 성향 언론에서는 프래킹 현장에서 일하는 노동자나 신생 기업가를 미국적 영웅상으로 조명하고, 연방의 환경 규제 담당 관료나 시위 현장의 환경운동가를 국민 생활을 해치는 악당으로 묘사하는 경우도 있었다. 실제 연구에서도 보수적 지역 신문일수록 석유·가스 업계 인물을 긍정적으로, 진보적 신문일수록 환경단체 인물을 긍정적으로 그리는 영웅 캐릭터의 차이가 나타났다고 보고된다.

 

이러한 개발 옹호 서사는 경제적 번영과 국가적 자부심이라는 가치를 전면에 내세우기 때문에, 경기 침체를 겪었거나 애국심이 강한 대중에게 쉽게 호소력을 가진다.

 

[환경 우려 측 서사]

 

"프래킹은 숨은 악당이다." 이 내러티브에서 악당은 탐욕스러운 대형 석유·가스 기업과 무책임한 정부이다. 희생자는 오염된 물과 공기로 고통받는 지역 주민들과 환경(대지와 미래세대) 그 자체다. 그리고 영웅은 진실을 밝히고 피해자를 대변하는 지역 공동체 리더, 환경운동가, 독립 과학자 등으로 그려진다.

 

이들의 플롯은 다음과 같이 전개된다:

"한적하고 평화롭던 시골 마을(배경)에 거대 기업(악당)이 들어와 시추탑을 세우고 유독화학물질을 땅속에 쏟아부었다. 처음에는 모두가 돈이 될 거라는 말에 속았지만, 곧 식수가 불타오르고(피해) 사람들과 동물들이 병들기 시작했다. 기업은 책임을 부정하고 정치권은 기업 편을 들었으며, 주민들은 고통받는 희생자로 버려졌다. 그러나 몇몇 용기있는 주민과 활동가(영웅)가 들고 일어나 진실을 세상에 알리고(예: 수돗물에 불붙는 모습을 공개) 규제를 요구했다. 드디어 세상이 그들을 주목하기 시작했고, 일부 지역에서 프래킹 금지와 같은 조치가 이뤄졌다(교훈: 환경과 주민을 지키기 위해 프래킹을 막아야 한다)."

 

이 서사에서 프래킹은 교활하게 피해를 숨기고 이익만 취하는 악당이며, 평범한 주민들이 그 희생양이 된다. 다큐 영화 Gasland는 이러한 서사의 전형을 보여주는데, 가스기업으로부터 한때 제안을 받았던 한 예술가 출신 감독(조쉬 폭스)이 미국 각지를 돌며 피해자들의 증언을 모으고 충격적인 장면(불타는 수도꼭지)을 포착하여 세상에 알리는 영웅의 여정을 그렸다.

 

이 영화는 큰 반향을 일으켜 지역 곳곳에서 상영회와 주민 모임이 열렸고, 연구에 따르면 "Gasland의 지역 상영이 반(反)프래킹 운동의 촉매 역할을 하여, 실제로 이후 여러 지방자치단체의 프래킹 모라토리엄 통과에 영향을 미쳤다"고 한다. 가령 펜실베이니아 디모크(Dimock) 마을 주민들의 오염 피해 사례가 전국에 알려지면서, 뉴욕주 등지에서 "우리 마을의 디모크화를 막자"는 구호가 나왔고, 이는 정책결정자들에게도 강한 압력으로 작용했다.환경 우려 서사에서는 과학과 윤리가 중요한 역할을 한다. 악당은 종종 "과학을 왜곡하고 정보 공개를 회피한다"는 비판을 받고, 영웅은 "독립적 연구를 통해 진실을 규명하는 학자"나 "양심적인 내부 고발자"로 등장하기도 한다.

 

예컨대 2014년 텍사스 덴턴시의 프래킹 금지 주민투표 운동에서, 주민들은 자신들 옆집에서 이루어지는 시추 행위가 건강에 미치는 영향에 대한 데이터를 요구했지만 기업과 주 규제 당국이 충분한 답을 주지 않자, "확실한 안전이 입증될 때까지 중단하라"는 명분을 내세웠다. 이는 일종의 신중한 접근(precautionary principle)을 내러티브의 교훈으로 제시한 사례이다.

환경측 서사는 언론 보도에서도 큰 소재가 되었는데, 전국지와 다큐멘터리 등은 종종 피해 주민의 안타까운 스토리를 전면에 내세워 공감을 이끌어냈다. 심지어 할리우드 영화(Promised Land, 2012)에서는 가스회사 직원과 마을 주민 사이의 도덕적 갈등을 그리기도 했다.

 

진보 성향 언론이나 지역 신문에서는 프래킹으로 고생하는 농부, 오염된 우물을 들고 시의회에 호소하는 주민 등의 모습을 조명함으로써 희생자의 얼굴을 부각했다. 반면 산업계와 보수진영은 이러한 피해담을 "과장된 공포 마케팅"으로 폄하하며, 피해자의 신뢰성을 공격하거나 환경 운동가들을 "외부 세력"(때로는 러시아 등 경쟁국으로부터 지원받는)으로 묘사하기도 했다. 즉, 서로의 내러티브에 맞서기 위해 맞대응 내러티브를 구사한 것이다.

 

5.3 내러티브의 정책적 영향력

 

요컨대, 프래킹 문제를 둘러싸고 엇갈린 두 개의 이야기가 미국 사회에 동시에 존재했다. 하나는 풍요와 영광의 약속, 다른 하나는 파멸과 배신의 경고이다. 그리고 이들 서사는 단순한 수사가 아니라 실제 정책 결정과 여론 형성에 막대한 영향을 미쳤다.

 

예를 들어, 보수 성향 주민들이 보는 매체에서는 프래킹 찬성 서사가 강하게 투영되어 정치적 지지 행동(프래킹 지지 후보 뽑기 등)에 영향을 주었고, 진보 성향 주민들이 접하는 정보에서는 반대 서사가 강조되어 반프래킹 운동 참여를 이끌어냈다.

 

콜로라도 지역 신문을 분석한 연구는 같은 사안을 다루는 언론 보도에서도 이념 성향에 따라 영웅을 누구로 설정하는지가 달랐다고 보고했는데, 보수지 콜로라도스프링스 가제트는 석유회사와 기술자를 영웅으로 그린 반면, 진보지 볼더 데일리카메라는 환경단체와 활동가를 영웅으로 묘사했다고 한다.

 

이는 앞서 설명한 NPF 개념에 정확히 부합하는 사례로, 언론 서사가 어떤 등장인물을 전면에 내세우는지에 따라 독자들의 정책 인식이 달라질 수 있음을 보여준다. 또한 내러티브의 효과에 관한 연구(Zanocco 등)에서는, 사람들이 특정 내러티브 속 캐릭터(예: "프래킹은 악당 기업이 벌이는 일" 또는 "프래킹은 우리를 구한 영웅적 기술" 등)에 어떤 감정을 가지느냐에 따라 프래킹 정책에 대한 지지 여부가 달라지는 경향이 관찰되었다고 한다. 이러한 증거들은 정책 논쟁에서 사실(fact) 못지않게 이야기(story)의 힘이 크다는 점을 시사한다.

 

5.4 절충적 내러티브의 모색

 

프래킹 논쟁에서 양 진영의 서사는 때때로 공통 지점을 찾기도 했다. 예를 들어 "에너지 독립"과 "청정에너지 미래"는 겉보기에 상반되어 보이지만, 둘 다 에너지 안보와 지속가능성을 추구한다는 점에서 정책 수용자들에게 매력적인 가치다.

 

산업계는 천연가스를 석탄을 대체할 청정 가교 연료라고 강조했고, 환경 측은 재생에너지로의 조속한 전환을 해법으로 주장했다. 이 둘은 방향은 다르나 기후변화 대응을 언급한다는 점에서 일종의 프레임 경쟁이었다.

 

정책결정자들은 때로 타협적 내러티브를 사용하기도 했다. "책임 있는 에너지 개발"이나 "균형 잡힌 접근"과 같은 표현이 그것이다. 이는 "프래킹을 하되 환경 보호 기준을 강화하자"는 식의 절충안으로, 중도적 입장 유권자들에게 호소하기 위한 서사 전략이다. 실제로 콜로라도, 캘리포니아 등지는 이러한 중간자적 내러티브에 따라 엄격한 규제 하에 개발을 허용하는 정책을 택했다.

 

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6. 펜실베이니아 마르셀러스 셰일: 사례 연구

 

6.1 마르셀러스 셰일 개발의 맥락

 

이제 앞서 논의한 환경·경제·정책·서사의 측면을 한데 모아, 펜실베이니아주 마르셀러스 셰일 개발 사례를 종합적으로 살펴보겠다. 펜실베이니아는 미국 동북부에 위치한 주로, 2000년대 후반 마르셀러스 셰일층에서 막대한 천연가스 매장량이 확인되며 셰일 혁명의 중심지가 되었다.

 

2008년경부터 시추가 본격화되어 2020년대 초까지 누적 14,000개 이상의 비전통 가스정(수평시추 프래킹 유정)이 뚫린 것으로 추산된다. 그 결과 펜실베이니아는 미국 2위의 천연가스 생산주가 되었고, 가스 생산으로 인한 경제적 이익과 사회적 갈등이 교차하는 현장이 되었다.

 

6.2 경제적 효과와 지역사회 변화

 

마르셀러스 셰일 개발로 인한 경제적 혜택은 주로 펜실베이니아 북부와 서부의 시골 지역에 돌아갔다. 이전까지는 농업이나 임업에 의존하던 지역에 시추 관련 일자리가 생겨 청년층 인구 유출이 둔화되거나 역전되었고, 지역 상권도 활기를 띠었다. 특히 유전이 밀집된 브래드포드, 워싱턴 등 카운티에서는 가구소득이 상승하고 주택 가치가 큰 폭으로 올라(일부 지역 주택 매매가 200% 이상 상승 보고) 지역 경제가 전반적으로 성장했다.

 

펜실베이니아주는 타 주와 달리 생산량에 비례한 세금(이른바 세버런스 세) 대신 유정 당 고정액의 임팩트 피(impact fee)를 부과하는 방식을 선택했는데, 이를 통해 2012년 이후 매년 수억 달러의 재원을 확보하여 시·카운티 단위의 인프라, 환경복원, 긴급서비스 등 예산으로 배분하였다. 이는 프래킹으로 직접 피해를 입을 수 있는 지역사회에 보상이 돌아가도록 하겠다는 취지였으나, 일각에서는 세율이 낮아 주정부가 거둘 수 있는 몫을 놓치고 있다고 비판하기도 했다. (참고로 인접 웨스트버지니아주는 5% 세버런스 세를 부과하여 상당한 주 예산 수입을 얻었다.)

 

6.3 환경 문제와 규제 대응

 

환경 측면에서 펜실베이니아는 여러 실험장이 되었다. 2009년 디모크(Dimock) 마을에서는 프래킹을 하던 중 시추공 시멘트 공극을 통해 가스가 지하수로 누출되어, 18가구의 우물에서 인화성 메탄이 검출되는 사고가 발생했다. 이는 프래킹으로 인한 수질오염의 대표 사례로 회자되며, 2010년대 프래킹 반대 여론을 크게 자극했다. 주 환경청(DEP)은 해당 업체인 캐벗(Cabot) 오일사를 상대로 행정조치를 취하고 주민들에게 식수 지원을 하도록 명령했다. 그럼에도 수년간 문제가 완전히 해결되지 않아 주민들이 소송을 거는 등 후유증이 이어졌다. 또 다른 문제로, 펜실베이니아 북부 새스퀘해나 강 유역에서는 프래킹 폐수 처리시설에서 방류되는 물로 인해 하천 염분 농도가 높아지고, 일부 중금속이 검출되어 수생태계에 영향을 준다는 보고가 있었다.

 

이러한 일련의 환경 문제는 주 정부로 하여금 규제를 강화하도록 유도했다. 2010년대 중반 펜실베이니아는 수압파쇄 유체의 공개를 의무화하고, 폐수의 재활용을 장려하며(신규 폐수 처리 허가를 억제), 시추공 인근에 대한 수질 모니터링 요건을 강화했다. 또한 민원이 잦았던 폭발음, 트럭 소음, 빛 공해 등에 대응하기 위해 현장 운영시간과 방식에 가이드라인을 도입했다.

 

6.4 정책 갈등과 절충적 해결

 

정책적으로 펜실베이니아는 앞서 서술한 바와 같이 Act 13을 둘러싼 갈등이 큰 사건이었다. 법이 일부 무효화된 후, 주 차원에서는 일원화된 규제와 지방 자치권 사이에서 균형을 찾는 노력이 있었다. 2016년 주 의회는 남은 Act 13 조항들을 조정하여, 지방정부가 일정 범위 내에서 zoning 규제로 시추 활동을 관리할 수 있도록 인정하면서도 공통의 환경 안전 기준(예: 시추공과 주거지 사이 최소 500피트 거리 등)은 유지하는 절충을 도모했다.

 

이러한 협력적 규제 모델은 지방 정부들이 완전 금지 대신 조건부 허용 방식을 취하도록 유도했다. 실제로 펜실베이니아 여러 타운십들은 조례를 통해 학교, 병원 주변 일정 거리 이내 시추 금지나 심야시간 폭음 작업 제한 등의 규정을 두고 있는데, 이는 주 차원 기준과 크게 모순되지 않는 선에서 용인되고 있다.이는 텍사스처럼 아예 지방 권한을 없애버린 경우와 비교하면, 펜실베이니아가 지역 협의에 기반한 위험 관리를 택했다고 볼 수 있다.

 

6.5 여론과 내러티브 경쟁

 

여론 및 언론 측면에서 펜실베이니아는 프래킹 찬반이 지역에 따라 뚜렷이 갈렸다. 개발지역 주민들은 경제적 수혜를 직접 체감하므로 찬성 여론이 상대적으로 강했고, 대도시 주민들(필라델피아, 피츠버그 등)은 환경단체의 영향으로 반대 여론이 높았다.

 

이는 2014년 주지사 선거에서도 쟁점이 되어, 당시 톰 울프 후보(민주당)는 프래킹 세금 도입과 환경규제 강화를 공약했고, 현직 주지사 톰 코버트(공화당)는 산업 육성 지속을 내세웠다. 결과적으로 울프 후보가 당선되었으나, 주 의회 권한상 세금 도입은 무산되고 대신 앞서 언급한 규제 개선 쪽으로 절충되었다.

 

언론 보도에서는 지역 매체인 필라델피아 인콰이어러나 피츠버그 포스트가제트 등이 프래킹 이슈를 깊이 다루었는데, 경제적 편익 기사와 환경 피해 기사가 동시에 많이 나오며 논쟁적 이슈로서 다뤄졌다. 가령 한쪽 면에는 "셰일 개발로 러스트벨트에 부흥의 새바람"이라는 기사가, 다른 면에는 "가스 누출로 마을 주민 건강 위협" 기사가 실리는 식이었다. 이는 펜실베이니아 내부에서도 서사가 경쟁하고 있음을 보여준다.

 

다행히도 비교적 절충적인 정책이 시행되면서, 극단적인 충돌은 감소하고 "어떻게 안전하게 개발할 것인가"로 논의가 옮겨가는 경향이 있다. 그럼에도 불구하고 최근 들어 기후변화 문제가 부각되면서, 천연가스도 결국 화석연료이기에 장기적으로는 줄여야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.

 

2022년 펜실베이니아는 지역온실가스감축이니셔티브(RGGI) 참여를 추진하며 발전 부문의 가스 사용을 줄이려 하였고, 이는 가스산업 측 반발을 사고 있다. 이처럼 프래킹을 둘러싼 정책 논쟁은 현재진행형이며, 경제 vs 환경, 중앙 vs 지방, 현재 세대 vs 미래 세대 등 여러 갈래의 가치 충돌이 복잡하게 얽혀 있음을 펜실베이니아 사례는 잘 보여준다.

 

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7. 맺음말: 프래킹 논쟁의 교훈

 

미국의 수압파쇄(fracking) 혁명은 단기간에 에너지 지형을 바꿀 만큼 거대한 변화를 촉발했지만, 동시에 환경과 사회에 깊은 고민거리를 안겨주었다. 프래킹은 값싼 에너지와 경제적 이익이라는 달콤한 열매를 제공했지만, 지하수 오염과 기후 악화 등의 쓴 대가를 동반할 수 있다는 우려가 끊이지 않는다.

 

이 글에서 살펴본 것처럼, 프래킹을 둘러싼 논쟁은 단순히 과학적 사실의 문제가 아니라, 어떤 가치를 우선할 것인가에 대한 사회적 선택의 문제였다. 그리고 그 선택은 이해당사자들이 만들어내는 정책 서사를 통해 대중에게 전달되고, 공론장에서 다듬어지며, 최종적으로 정책결정에 반영된다.

 

정책서사 프레임워크(NPF)의 관점에서 보면, 프래킹 논쟁은 영웅, 악당, 희생자가 등장하는 두 가지 상반된 이야기로 형상화되었다. 한쪽이 영웅으로 내세우는 "에너지 개척자"는 다른 쪽 이야기에서는 악당이 되었고, 한쪽이 강조하는 "환경 피해 주민"은 다른 쪽 이야기에서 때때로 경시되거나 의심받기도 했다. 이러한 이야기의 충돌은 곧 정책의 충돌로 이어졌다. 뉴욕과 텍사스의 상반된 정책 선택, 펜실베이니아 내부의 타협과 조율 과정은 결국 어느 내러티브가 힘을 얻었는가의 결과물이라 해도 과언이 아니다.

 

프래킹 논쟁이 주는 교훈은, 과학적 증거와 경제적 수치도 중요하지만 내러티브를 간과해서는 안 된다는 점이다. 정책입안자들은 각각의 서사에 담긴 합리성과 한계를 모두 인식할 필요가 있다. 예컨대 프래킹 옹호론이 강조하는 경제적 혜택은 현실이지만, 그 서사가 간과하기 쉬운 장기 환경비용을 함께 고려해야 지속가능한 전략을 세울 수 있다. 반대로 프래킹 반대론의 경고는 귀 기울여야 할 정당한 목소리이지만, 그 서사가 놓치기 쉬운 지역경제 현실과 에너지 수요 문제를 해결할 대안을 병행 모색해야 한다. 서사는 사람들의 인식을 움직이지만, 결국 정책은 현실 속에서 실행되는 것이기에, 상충되는 서사들 간 건설적 대화를 통해 공통분모를 찾는 노력이 중요하다.

 

마지막으로, 미국의 프래킹 경험은 에너지 전환 시대에 전세계가 맞닥뜨린 도전과 직결된다. 화석연료에서 재생에너지로 이행하는 과도기에 천연가스를 어떻게 볼 것인가에 대한 논쟁은 미국 안팎에서 진행 중이다. 프래킹을 계속할 것이냐 중단할 것이냐의 이분법을 넘어서, 보다 안전한 기술 적용, 엄격한 환경관리, 정의로운 보상 체계 등을 통해 지속가능한 해법을 모색해야 한다는 목소리도 증가하고 있다.

 

이러한 균형 잡힌 내러티브를 구축하고 사회적 합의를 이루는 일은 쉽지 않겠지만, 프래킹 논쟁이 격렬했던 지역들에서 점차 시도되고 있는 접근이기도 하다.

 

"이야기"는 정책 세계에서 흔히 간과되지만 막대한 영향력을 행사하는 요소다. 미국의 수압파쇄 논쟁은 그 사실을 잘 보여준 사례이며, 앞으로의 에너지·환경 정책에서도 과학과 데이터, 그리고 인간의 이야기가 조화롭게 고려될 때 비로소 현실적이고 지속가능한 해답에 도달할 수 있을 것이다.

 

 

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